Retroactividad en México: qué pasa cuando las reglas cambian cuando ya invertiste
Por Man Salceda — Empresario, inversor y autor de "¿Quieres ser millonario? Yo te enseño"
Cuarta parte de la serie Culpable de origen, inspirada en la conferencia de Ayn Rand "America's Persecuted Minority: Big Business" (1961).
Mil cuatrocientos millones de dólares y una consulta de dos días
En 2020 una cervecera llevaba gastados mil cuatrocientos millones de dólares en Mexicali. La planta estaba construida al setenta por ciento. Tenía los permisos municipales, los estatales y la autorización ambiental federal. Lo único que faltaba por resolver era el agua.
Una consulta de dos días acabó con el proyecto. Votaron 36,781 personas de un padrón de 796,447, y de ellas 27,973 lo hicieron en contra. Tres y medio por ciento del padrón bastó.
No hubo indemnización ni arbitraje. Años después la empresa negoció reubicarse a otro estado, y lo invertido en Mexicali se perdió entero.
La Constitución prohíbe la retroactividad en doce palabras
El artículo 14 abre con una frase que no admite lectura ambigua: "A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."
Doce palabras, sin condicionantes ni excepciones. Es más amplia que su equivalente americano, que sólo aplica a la materia penal.
Y aun así, en los últimos tres años se redujo a la mitad el plazo de prórroga de las concesiones mineras, se desecharon las solicitudes que estaban en trámite, y se prohibió transmitir las concesiones de agua entre particulares. Todo sobre inversiones hechas bajo las reglas anteriores.
Cómo caben las dos cosas a la vez no se resuelve leyendo el artículo 14, sino la doctrina que lo interpreta...
La diferencia entre lo que tienes y lo que esperabas tener
Funciona así: si algo ya entró a tu patrimonio, es un derecho adquirido y la ley nueva no puede tocarlo; si lo que tienes es la posibilidad de obtener algo mañana bajo las reglas de hoy, eso es una expectativa de derecho, y el legislador puede cambiarla sin violar nada.
Es decir: lo que ya tienes está protegido, lo que esperabas tener no.
Y la distinción es razonable, además de vieja. No se inventó para esta reforma ni para este gobierno: viene de 2001 y se ha aplicado bajo administraciones de todos los colores. Nadie puede sostener que el Estado le debe un marco jurídico congelado para siempre.
El problema es otro. Saber que la categoría existe no te dice en cuál de los dos casilleros va a caer lo tuyo. Eso lo decide un tribunal, años después de que invertiste, en un litigio contra el mismo Estado que cambió la regla y que hoy todo lo controla.
Ahí está el mecanismo completo. La protección no depende de lo que tenías, sino de cómo se clasifique después lo que tenías.
Cincuenta años de prórroga que resultaron ser una expectativa
Hasta mayo de 2023, la Ley Minera decía que las concesiones duran cincuenta años "y se prorrogarán por igual término" si el titular cumplía y lo solicitaba a tiempo. Se prorrogarán. No "podrán prorrogarse", ni "la autoridad valorará". La reforma las dejó en treinta años, con una sola prórroga de veinticinco. Terminada ésa, el lote se va a licitación, y el dueño original sólo conserva preferencia si iguala la mejor postura.
Una mina se recupera en décadas. Quien compró una concesión bajo las reglas anteriores no compró cincuenta años, compró cien, porque la ley decía que se prorrogarían. Y lo pagó.
La Corte resolvió que esos cincuenta años nunca fueron un derecho, sino "una expectativa de derecho". Su razón: la prórroga no era automática, porque antes de darla la autoridad tenía que verificar tres cosas. Eso es cierto, la prórroga nunca fue un trámite de ventanilla.
Pero una facultad sujeta a verificar tres requisitos concretos no es una facultad libre. Si el concesionario acreditaba los tres, ¿con base en qué se le negaba? La Corte llamó discrecional a lo que la ley había redactado como obligatorio, y ahí, no en la reforma, es donde ocurre la reclasificación. Cualquiera que haya comprado o vendido una concesión minera sabe que esos cincuenta años estaban en el precio, y estaban en el precio porque la ley decía "se prorrogarán".
Y en diciembre le tocó al agua
El caso minero afecta a unas cuantas empresas. El del agua alcanza a cualquiera que tenga una planta.
En diciembre pasado, junto con la nueva Ley General de Aguas, se reformó la ley que regula quién puede usar el agua en México. El artículo 22 quedó así: "Los derechos amparados en las concesiones y asignaciones no serán objeto de transmisión". Y se eliminó el capítulo completo que explicaba cómo pasar un título de un particular a otro.
Traducido: tu concesión de agua ya no se puede vender. Un pozo que no puedes vender ni reasignar sólo sirve para lo que ya estabas haciendo con él. Ahí se fue, en una línea, todo lo que le daba valor de mercado.
Y no es sólo eso. Desde 2023 la autoridad puede reducirte o cancelarte un volumen que ya te había concesionado. La facultad lleva dos años y medio ahí y nadie salió a discutirla. Cuando lo que está en juego es el agua de una empresa, no aparece nadie a defenderla.
Lo que queda se ve en el terreno. Si hoy quieres agua para un proyecto nuevo en Querétaro, no hay. El miércoles pasado el titular de Conagua en el estado lo explicó sin adornos: no se aprueban volúmenes nuevos, y la única salida es que alguien que ya tiene agua la ceda para que se la reasignen a otro. En el norte, los parques industriales llevan un año entregando volúmenes para destrabar trámites detenidos.
Eso ya no es regular un recurso escaso, sino decidir desde un escritorio quién produce y quién no. El agua dejó de moverse por acuerdo entre quien la tiene y quien la necesita, y pasó a moverse por permiso de quien la administra. Y lo único que se acepta en esa ventanilla es agua que otro empresario tuvo que soltar antes.
Volvamos por un momento a Mexicali. Lo que faltaba ahí era exactamente esto.
La objeción más fuerte, y por qué no contradice mi argumento
Quien conozca el tema va a plantear la objeción seria, que tiene dos partes y las dos son buenas.
La primera: una concesión sobre un bien de la nación no te hace dueño de nada. Te da un permiso de aprovechamiento, sujeto a las reglas que rijan ese bien en cada momento. Quien invierte sobre agua o sobre subsuelo compra un permiso, no un activo, y el riesgo de que las reglas cambien debía estar en el precio que pagó.
La segunda: el contrapeso judicial existe. Este año un tribunal anuló por desproporcionada la multa de 9,145 millones de pesos que el regulador de energía le impuso en 2022 a una empresa eléctrica, porque excedía en 446 veces el tope que marca la ley.
En las dos tiene razón. Y aun así ninguna de las dos responde a lo que aquí se plantea.
Para que el riesgo estuviera en el precio tendría que haberse podido estimar, y un riesgo cuya materialización depende de cómo se clasifique después lo que compraste no se estima, sólo se sufre. Y un contrapeso que llega cuatro años más tarde corrige la multa, pero no devuelve los cuatro años de decisiones tomadas sin saber cómo iba a terminar: la planta que no se amplió, el proyecto que se pospuso, el dinero que estuvo inmovilizado.
De lo que se trata no es de si el Estado puede cambiar las reglas, sino de quién paga el costo de que cambien. Y hoy lo paga íntegro quien ya había invertido.
Lo que esto le hace al cálculo de cualquier proyecto de largo plazo
Una inversión de largo plazo vale lo que valen sus flujos futuros, y el plazo de la concesión es lo que define cuántos flujos entran a la cuenta. Una mina, un pozo, una planta: el capital se recupera en décadas.
Si la prórroga es una expectativa y no un derecho, deja de ser un flujo y se convierte en una apuesta. Y una apuesta no se descuenta, se pondera por la probabilidad de ganarla, en un plazo que hoy nadie sabe estimar. Cualquier ponderación razonable hunde el valor de las dos últimas décadas del proyecto. No a cero, pero sí a una fracción.
Eso no es percepción ni desconfianza. Un proyecto a treinta años con prórroga claramente regulada, y el mismo proyecto con prórroga discrecional son dos activos distintos, y valen distinto.
La consecuencia es la que debería preocupar. El capital que sí entra bajo estas condiciones es el que exige recuperarse rápido: proyectos cortos, márgenes altos, poca planta, poco empleo. El capital paciente, que es el que construye infraestructura y el que emplea durante décadas, se va a otra parte. No por ideología, sino porque el cálculo no da.
La ley retroactiva como excepción reservada al empresario
Rand escribió esto en 1961:
"La ley retroactiva (o ex post facto) —es decir, una ley que castiga a un hombre por una acción que no estaba legalmente definida como delito en el momento en que la cometió— es rechazada por toda la tradición jurídica anglosajona y contraria a ella. Es una forma de persecución practicada únicamente en las dictaduras y prohibida por todo código civilizado de leyes. Está expresamente prohibida por la Constitución de Estados Unidos. No se supone que exista en Estados Unidos y no se aplica a nadie, excepto a los empresarios."
Ella escribía contra un país cuya Constitución prohíbe la retroactividad sólo en materia penal. La mexicana la prohíbe en todas. Y aquí no hace falta ni interpretarla, porque está escrita: en la excepción de un artículo transitorio y en el tiempo verbal de una norma.
En la primera parte de esta serie la sospecha venía por la actividad. En la segunda, el bloqueo llegaba sin pasar por un juez. En la tercera, la prisión venía por la categoría del acusado. Aquí el patrón se completa de la forma más económica de todas: no hace falta acusarte de nada. Basta con decidir, después, que lo que tenías nunca fue tuyo.
El artículo 14 prohíbe aplicar una ley hacia atrás. No prohíbe decidir hacia atrás que nunca tuviste nada.
El próximo domingo, la quinta y última parte: a quién le sirve que el empresario sea el culpable.
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Lee la primera parte, la segunda parte y la tercera parte de la serie.
PREGUNTAS FRECUENTES
¿Qué dice el artículo 14 constitucional sobre la retroactividad?
Su primer párrafo establece: "A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."
La redacción es absoluta y no distingue materias ni sujetos, a diferencia de la cláusula equivalente de la Constitución de Estados Unidos, que sólo alcanza a la materia penal. El matiz mexicano no está en el texto sino en la interpretación jurisprudencial, que ha construido la distinción entre derechos adquiridos y expectativas de derecho, y que además aplica la teoría de los componentes de la norma para determinar cuándo un supuesto jurídico se actualizó bajo la vigencia de la ley anterior.
¿Cuál es la diferencia entre un derecho adquirido y una expectativa de derecho?
Un derecho adquirido es el que ya entró al patrimonio de una persona y no puede ser afectado por una ley posterior. Una expectativa de derecho es la posibilidad de adquirir algo en el futuro si se cumplen ciertos supuestos bajo las reglas vigentes; como no ha entrado al patrimonio, el legislador puede modificarla sin incurrir en retroactividad.
La categoría no es nueva ni improvisada: la teoría de los componentes de la norma es jurisprudencia del Pleno desde 2001, y el criterio de que la prórroga de una concesión no genera derecho adquirido tiene precedentes de la propia Corte desde 2005 en materia de aguas nacionales. Lo que no es previsible no es la existencia de la categoría, sino en cuál de los dos casilleros quedará colocada una situación concreta.
¿La reforma a la Ley Minera de 2023 es retroactiva?
La Suprema Corte ha resuelto que no. En un amparo en revisión de junio de 2025, la Primera Sala sostuvo que la prórroga prevista en el régimen anterior "constituye únicamente una expectativa de derecho", razonando que su otorgamiento siempre estuvo sujeto a la verificación de que subsistiera la necesidad, de que se cumplieran las normas vigentes y de que no hubiera causal de terminación.
En marzo de 2026 el Pleno fijó jurisprudencia obligatoria sobre el desechamiento de las solicitudes de concesión que estaban en trámite, con razonamiento análogo. Conviene precisar dos cosas: el criterio se refiere a la prórroga y a las solicitudes pendientes, no a la concesión vigente, cuyo plazo el propio decreto respetó en su artículo sexto transitorio; y ese decreto también protegió con carácter general los procedimientos administrativos ya iniciados, salvo justamente las solicitudes de nueva concesión.
¿Se pueden transmitir las concesiones de agua después de la reforma de diciembre de 2025?
No entre particulares. El artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales reformada dispone que los derechos amparados en concesiones y asignaciones "no serán objeto de transmisión", y se derogaron tanto el artículo 23 BIS como el capítulo de transmisión de títulos, artículos 33 a 37. Subsiste la reasignación del artículo 37 BIS 1 para los casos de transmisión de la propiedad del inmueble, fusión, escisión o sucesión, que da lugar a un título nuevo con el mismo volumen, uso y plazo remanente, y que la autoridad debe resolver por procedimiento expedito en un plazo máximo de veinte días hábiles.
El segundo de los transitorios de la Ley de Aguas Nacionales excluyó expresamente las transmisiones y los cambios de uso del régimen que mantiene vigentes las disposiciones anteriores.
¿Puede la autoridad reducir un volumen de agua ya concesionado?
Sí, y la facultad no es de la reforma de diciembre de 2025 sino de la de mayo de 2023. El tercer párrafo del artículo 4 de la Ley de Aguas Nacionales establece que, si existe riesgo de disponibilidad de agua para consumo humano o doméstico, la autoridad del agua, previa valoración técnica e información oportuna a las personas usuarias, disminuirá o cancelará el volumen de agua concesionada, en los términos previstos por esa ley.
La redacción de 2023 no contenía ninguno de esos requisitos procedimentales, que fueron añadidos en 2025; en el mismo acto se sustituyó la conjunción "y" por "o", de modo que ahora basta el riesgo para uno de los dos usos.
¿Qué recursos tiene un empresario cuando el Estado cambia las reglas después de que ya invirtió?
En el orden interno, el juicio de amparo, que exige acreditar un acto de aplicación concreto y un interés jurídico: impugnar la sola expedición de la norma suele desestimarse por tratarse de una afectación hipotética, de modo que en la práctica hay que esperar al acto de aplicación y llegar a él contra un criterio jurisprudencial ya asentado.
En el orden internacional, los inversionistas extranjeros pueden acudir al arbitraje inversionista-Estado si su país de origen tiene tratado con México, vía que un inversionista nacional no tiene. Ninguno de los dos caminos es rápido ni devuelve el tiempo transcurrido.
¿Qué debería revisar un empresario antes de comprometer capital de largo plazo en México?
Tres cosas, en concreto. Primero, si el valor del proyecto depende de una prórroga, de una renovación o de un permiso futuro, y en ese caso modelarlos como opciones ponderadas y no como flujos ciertos, porque jurídicamente son expectativas.
Segundo, si el proyecto depende de un insumo concesionado —agua sobre todo— verificar el estado del título, su vencimiento y su uso registrado, dado que la transmisión entre particulares ya no es posible y la continuidad sólo se preserva por la vía de la reasignación.
Y tercero, no tratar los plazos regulatorios como plazos de calendario: el reglamento vencido, el trámite detenido y la ventanilla cerrada forman parte del costo del proyecto y deben entrar al modelo financiero, no a la carta de riesgos.
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